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近日,针对四川资阳五保户申领补助被迫请村官吃饭事件,纪委处分了多名乡村干部。然而,村民办事请村干部吃饭或者送红包,是很多地区不成文的潜规则。近年来,随着城镇一体化的快速发展,村官腐败现象日益剧增,尤其是与征地拆迁相关的贪腐案,涉及数目惊人,也是酿成类似贾敬龙案的罪魁祸首。“村官政治”格局下的后乡土社会缺乏法制光芒照耀,仅靠道德体系无法维持秩序和人心的平衡。
近几年,村官贪污几十万、几百万、几千万的大案不断爆出。村官的腐败行为发生在村民身边,不仅直接伤害村民的感情,而且大大降低了政府威信,成为破坏农村经济发展和社会稳定的重要因素。
大量的贪腐案直指农村政治生态建设。如今的农村早已不是费孝通笔下的“乡土中国”,中国基层乡村社会从“乡绅自治”走向了“村官政治”。村官虽不在国家行政官僚体系之列,但它代理着国家权力在乡村治理中发挥着基础性作用。再加上“天高皇帝远”,村官能否避免贪腐,是很多地方农村政治的头号问题。
土地是贪腐行为的重要催化剂。在城镇化的快速发展中,大量土地因为经济发展的需要而不断地被开发和利用。据统计,1978-2013 年,城镇常住人口从 1.7 亿人增加到 7.3 亿人,城镇化率从 17.9%提升53.7%。随之而来在利益的驱动下,“村官”涉土腐败现象也日益剧增,“村官”与开发商互惠互利,与国土资源部门工作人员结成各种形式的利益联盟,损害了村民的集体利益。
2014年,广东3名村干部10多年间“鲸吞”1.27亿元补偿款,2015年,仅江西一地上报百起村官贪腐案,而处于城乡结合部的村官们更是有“坐地生财”的机会。河南三门峡市检察院的一项调查显示:村支书、村主任占到农村基层组织人员职务犯罪总数的46%,其中92%的村官腐败案件发生在土地转让、资金管理环节。征地拆迁赔偿、安置等问题引发了官民矛盾激化和情绪对立。相比之下,村官强迫五保户请吃饭只是小节。
由于强拆手段暴力,流血事件不断发生,由此带来的违法犯罪成为了农村不稳定的重要因素。2015年2月,石家庄高营村党支部书记何建华被村民贾敬龙用射钉枪杀死,两人的纠纷源于强拆和补偿款不到位;今年5月,郑州市薛岗村村民范华培因对拆迁赔偿不满,持刀行凶,致三死一伤。
一项农村抽样社会调查显示,过半的村民对基层村委会、乡镇政府、县政府较为满意(80分以上),但无论是对村委会还是对乡镇政府和县政府,都有22%以上的村民给予了不满意的评价。在一些乡村实地调查中,村民反映的突出问题主要有三大类:一是贯彻和落实国家政策不力,在乡村发展中未能发挥实质性的带头作用;二是干部的以权谋私与腐败问题,村民反映“一些干部没有带领大家富起来,自己却很快富起来了”;三是基层干部的工作方法和管理手段存在问题,村民常反映“一些农村干部官架子很大,出来威风凛凛,群众看了就不舒服”。
碍于某些村官的势力,村民对违法违规现象不敢举报。四川资阳五保户钟广福被调查组要求“做假证”,石家庄高营村贾敬龙父母的养老金因拆迁被扣押。在北京六环拆迁过程中,丰台区怪村中心村党总支书记郭文、沙锅村副村长荣军与评估公司经理相勾结,共贪污国家拆迁款997万余元,大量线索只能从网上搜集。反腐专家胡星斗透露,“在一些乡镇政府,公开调查不容易获得真实情况,尤其是村一级干部,容易出现对上级欺瞒的情况”,所以没有足够证据和线索时,纪委采取匿名的方式秘密调查。
中国社会科学院政治学系博士生导师周庆智指出,村官腐败实际上是一个基层政权组织与基层社会自治组织之间的政治博弈问题,也就是官治与民治之间规则失序问题。村民自治的民主管理变成村官或村干部包办代替,诸如集体土地出租、转让、租赁费的多少、土地补偿金的收取,基本上由村官或村委会做主,村官或村干部实际上就是集体财产处置的决策者。
村官的实质性权力构成有两个部分:一个来自国家行政体系亦即政府系统;一个来自社会自治体。造成村官腐败的原因,一是村官手握政府授予的资源管理权力,后者授予权力但因其在行政体系之外又不能有效监督其权力,却指望社会自治体发挥监督和制约作用;一是社会自治体的自治功能和自治能力在政府不断的行政架空之下对村官的监督已难有作为。
简而言之,就是政府给了村官权力但没有很好地管住他们,而其他村民已经失去了制衡村官的能力。
可以说,村官非官亦官双重代理身份是造成“村官腐败”严重的制度性因素。村官不是公务员,不是体制意义上的“党政干部”,不在国家编制内,也不领国家薪资,做的却是国家干部的事,而身份则是自治体的农民。其政治资源依赖社会自治体的威望以及初级团体比如宗族、私党等乡土势力的支持。从法理上看,村官职权没有法律依据,不适用法律规定的职责,因而村官有更多欺上瞒下、中饱私囊的贪腐机会。
由于制度性因素和监督机制失灵,村民的社会自治权没有掌握在村民自己手里,村官也不是真正意义上的“契约人”。一组开封市村干部的工资报酬显示,村干部的收入只是其生活来源的一部分,多数人只是“兼职”村干部。对此,专家指出亟待出台一部《自治法》来明确规范村民自治权利,约束社会组织成员的行为,在法治原则上厘清党组织与村民自治组织之间的关系。
根据媒体此前的大数据分析,在2015年7月至12月,860起被中纪委通报的群众身边的“四风”和腐败问题中,涉及人员超过1040人。这其中,处级干部20多人,科级和科级以下干部390余人,村干部超过630人。群众身边的“蝇贪”“蚁贪”,暴露出的98%都是乡科级和更为基层的干部。
此类“蝇贪”看似手握微权,但由于手握实权,有能力扼住企业的咽喉,吃拿卡要甚至公然索贿贪腐便也“理所当然”起来。
记者梳理发现,群众身边的“四风”和腐败问题,主要围绕国家下拨给单位或集体的津补贴、单位或集体资金、群众原有财物和应拨付给群众的津补贴。这其中涉及农业生产、住房改造、救灾防灾、污染改善、国家优抚多个方面,具体项目超过26个。
根据中央纪委监察部网站通报信息,2015年7月至12月,涉及国家下拨专项资金和津补贴问题多达337起,涉及单位或集体资金的有232起。应拨付到群众个人的资金和津补贴,被“动手脚”的多达291起,而一些群众的低保金,涉及孤儿、老人、残疾人的安置和管理资金也难逃“毒手”。
“蝇贪”如何将这些“唐僧肉”收入囊中?就公布的问题来看,主要存在以下四种形式:违规使用、挪用各类资金、违规发放津补贴;行贿、受贿、主动索贿;虚报、冒领、骗取、套取各类专项资金和津贴、补贴;贪污、侵占、克扣各类专项项目资金和津补贴。
经统计,贪污、侵占、克扣各类项目资金和津补贴以及行贿、受贿、主动索贿居多,分别达到252起和230起。其次是针对各类项目资金和津补贴的虚报、冒领、骗取、套取,多达205起。此外,违规使用、挪用各类资金、违规发放津补贴的情况达173起。
虽用“蝇”“蚁”之类形容此类贪腐,但其贪心却可吞象。
上述被通报问题涉及金额已超过12.4亿元。其中案值最大的是,北京市2015年8月通报的一镇农业服务中心原主任受贿、挪用公款的问题。这名干部擅自动用中心代管的村级资金进行投资理财,总投资额达8.21亿元。
既要下猛药也要治病根
“蝇贪”的危害不容小觑,群轻折轴,积羽沉舟。
“通过2015年的努力,基层公务员生活作风、工作作风、为人民服务的态度都有了很大转变,这是需要肯定的。可以说,除了个别‘蝇蚁’仍胆大妄为外,基层不敢腐的氛围已经形成。”国家行政学院公共行政教研室主任竹立家向记者分析说,但基层腐败的影响远远大于“老虎”的影响,“因为‘老虎’不在身边,而‘苍蝇’却和群众生活在一起,我国有70%的人生活在县域社会,对于基层良好政治生态而言,惩治基层腐败是非常重要的事情,能够让老百姓感受到党和政府的权威”。
“目前,基层干部还存在一些问题,首先是一些基层党员干部为人民服务的意识差,在分管领域哪怕是很小的角色也想方设法为自己牟利,尽管谋取好处数量不大、分量不重,但是在群众当中造成了恶劣的影响。”竹立家说,其次是在基层尤其是村镇一级,家族治理、村霸现象严重,对村公共资源任意分配、对下拨的款项挪用私吞等现象时有发生。
“对基层贪腐的治理直接关系到2020年全面建成小康社会的目标,如果基层干部不作为、懒作为,目标会很难实现。同时,基层腐败容易造成社会的不稳定。民心稳社会稳,我们要建立和谐社会、形成良好的社会秩序,基层是关键。从方方面面来看,基层治理刻不容缓。”竹立家说。
找准病因才能药到病除。
国家行政学院教授杨小军在接受《法制日报》记者采访时说,造成基层腐败的原因主要有:没有充分的人力物力进行全覆盖监管;工作繁杂琐碎,问题隐蔽性强;人际关系复杂,造成很多问题难以发现和及时刨根究底。治理基层腐败其实就是把脉问题,把准了脉就能辨证施治。
“首先是基层干部素质不高,守纪律遵规矩的意识差。其次是基层的监督比较弱,比如拿一个乡党委和乡政府进行剖析,它远离了县、市、省和中央,乡里面有一个负责纪检的部门,但是力量很弱,而且在乡的环境里,基本上就是被乡的领导给裹挟了,有时候甚至相互抱团,所以缺乏有效监督。”杨小军分析说,第三是基层政务和财务的公开程度很差,“一般属于愿意公开就公开的状态,而且公开的也大多是成绩,而不去公开运行程序等。我在基层调研发现,他们的墙报上说的都是成绩,成为表彰墙,离政务公开和财务公开的真谛相差甚远”。
从白吃两个苹果被诫勉谈话,到偷拿群众100元慰问金受处理,近年来,针对群众身边的“四风”和腐败问题,中央一再释放出“越往后执纪越严,越往后反腐越紧”的强烈信号。
“治理基层贪腐,惩治这一手必须紧抓不放。只有利剑高悬,坚持无禁区、全覆盖、零容忍,才能遏制腐败滋生蔓延的势头。同时,治理基层贪腐,既要下猛药,也要治病根。”在竹立家看来,创新体制机制、扎牢制度“笼子”,管住“微权力”是关键所在。权力不论大小,只要不受制约和监督,都可能被滥用。针对“微腐败”的特点,要对症下药,在信息透明、流程监管、强化监督等方面加强制度建设,在征地拆迁、惠民资金、工程建设等高风险领域加大治理力度,落实好“两个责任”,从而不断净化基层政治生态,让权力健康运行,让干部干净干事。